一、应急管理的内涵

政府应急管理简单来讲是指在发生突发事件时，政府为了度过社会危机，应对突发事件而采取一系列必要措施，保障公民生命财产安全的行政活动。继9·11事件和“SARS”危机事件后，我国已经强烈地意识到加强公共危机应急管理的重要性，为此，在2006年1月8日，由国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》出台，我国初步形成了国家应急预案的基本架构体系[1]。但是，我国的政府应急管理起步较晚，因此我国的应急管理法律体系尚不完善，基于此，可以借鉴外国经验以完善我国的应急管理体系。西方很早就有应急管理方面的研究，比如美国，美国的应急管理值得我国学习和借鉴，美国的应急管理体系以总统为核心，形成统一管理,属地为主,分级响应,标准运行的特点,呈现出一种“综合性应急管理”理念,即全风险管理与全过程管理，美国的应急管理机构上下协同,综合响应,效率较高,以国土安全部为中心,下分联邦、州、县、市、社区五个层次的应急和响应机构，调动政府、市场、第三部门的各种力量,实现全社会的共同参与，由此可以看出美国的应急管理体系在应对突发事件时具有很大的优势。对比之下我国应急管理体系稍显薄弱，自《突发事件应对法》实施以来已有多年，作为国家应急管理的基本法，《突发事件应急法》在众多突发事件中发挥着重要作用，不仅推进了我国行政应急法律制度的统一，而且提升了政府应对突发公共事件的法律能力，作为一部基本法，《突发事件应对法》为我国很多突发公共事件提供了指引和规范。此外，2018年4月16日我国应急管理部成立后，应急管理部成为我国应急管理工作的主要部门，改变了以往我国突发公共事件依靠临时机构应对协调救灾的状况，但是在《突发事件应对法》中依然存在很多不完善的地方，比如没有明确规定其对应的执法部门，也没有设定行政应急权的规制途径和相对人的权利救济方式。因此，应当尽快修改《突发事件应对法》将应急部门的权力范围、行政程序，相对人的救济路径等法定化。

二、应急管理权利可能对人权造成的影响

在突发事件中政府等国家机关有着关键性的作用，为了应对突发事件，政府享有一定的应急处置权，政府的应急处置权是以基本法制为基础，以政府应急指挥和管制为核心的政府紧急处置特权，其存在就是为了维持紧急状态下的社会秩序，但是应急处置权存在一定的超宪性，若不加以规制很容易给相对人的合法权益带来损害。政府的应急处置权是一种有别于常态的，经过重新整合的国家权力，不同于一般的行政权力，政府应急处置权更具扩张性，也更易被滥用。历史经验告诉我们，许多国家的实践中，在很多情况下，应急处置权的行使都已超出“维护国家生存”的必要界限，克劳迪奥·格罗斯曼曾说过，政府应急管理权“时常被用来作为减损人权和通过严苛的手段和武力以少数人的观点来取代一致同意的政治解决办法的借口。”很容易侵犯公民的合法权益，比如公民的人身自由权，人身自由权是公民参加各种社会活动、参加国家政治生活和享受其他权利自由的先决条件。公民失去了人身自由，其他权利自由也就无从谈起。人身自由是公民最基本、最起码的权利。[2]在紧急状态下，政府行政机关有权限制公民的人身自由，但是具体的限制规定法律却没有给出答案，行政机关在实施应急处置权时自由裁量权过大，主观性过强，容易超过法律的界限，从而给公民的合法权益造成侵害。为了避免行政紧急权的滥用，给公民提供有效的保障，行政机关在行使应急管理权时应当遵循比例原则，以确保权利的运行在法律的轨道上。

三、应急管理适用比例原则的重要性

（一）维护社会秩序的稳定

比例原则最早在法治上的实践起源于19世纪的德国警察法制，其基本含义是警察只有在必要时才能够行使行政权力来限制公民权利，因此，比例原则对于平衡私权利与公权力，维护社会秩序有着重要的作用。在政府实施应急管理权时，受官本位思想的严重影响，政府机关会过于强调“公共利益优位”的思想，应急管理其实是公共利益与私人利益的博弈，只有平衡公共利益与私人利益，平衡权利与权力，才能保障公民的私权益，才能使社会秩序保持和谐稳定。比例原则又称最小伤害原则、禁止过度原则，其包括适当性原则、必要性原则和均衡性原则三个子原则，适当性原则要求政府在行使应急管理权时手段合法，目的合法，必要性原则则意味着在政府行使应急权时有很多种方式可以选择时必须采取对公民权利和损害最小的一种，用以保障公民的合法利益，维持社会的稳定。最后，均衡性原则体现了政府行政目的的实现与公民在突发事件中可能受到的权利损害之间达到均衡，这三个子原则无一不是体现了比例原则对于维护社会秩序，平衡社会公共利益与私人利益，保障社会秩序的重要作用。